di Dominique Pontoriero.
Fin dall’antichità, l’affidamento familiare, è stato praticato come intervento di sostegno all’infanzia trascurata, infatti già gli stessi Edipo, Mosè e Paride sono stati accolti in una famiglia diversa dopo essere stati abbandonati. Nel corso del tempo, diverse cause hanno determinato varie forme e modalità di allontanamento del minore dalla propria famiglia, frutto dei momenti storici e dell’organizzazione sociale e istituzionale vigente. Per questo motivo si può ritenere l’attuale istituto dell’affidamento come la diretta conseguenza di una prassi antica che è andata evolvendosi e consolidandosi nei secoli, cioè quella del collocamento di bambini abbandonati o non sufficientemente curati dai propri genitori, in famiglie diverse da quella di origine (Quaderno n. 24, I bambini e gli adolescenti in affidamentofamiliare, Rassegna Tematica e Riscontri Empirici, Quaderno del Centro Nazionale di Documentazione e Analisi per l’infanzia e l’adolescenza, Firenze, Istituto degli Innocenti, 2002). La legge 184 del 1983 sulla disciplina dell’adozione e dell’affidamento dei minori, ha istituito e regolamentato l’ istituto dell’affido, quale forma di aiuto al minore e alla famiglia in difficoltà. Da qui, l’affido si è configurato come intervento preventivo e riparatore, la cui funzione è stata ed è garantire al minore temporaneamente privo di un ambiente familiare idoneo, un altro ambiente che gli assicuri con modalità familiare, il mantenimento, l’istruzione, l’educazione. Attualmente, l’affido è disciplinato dalla legge 149 del 2001 (modifiche alla legge 184/83) “Diritto del minore ad una famiglia”. Questa legge, in linea con il mutamento culturale e sociale del tempo, ha rappresentato una tappa fondamentale nel processo di riforma legislativa in materia di affido ed adozione. Nello specifico, ai sensi dell’art.1, Il minore ha diritto di crescere ed essere educato nell’ambito della propria famiglia. 2. Le condizioni di indigenza dei genitori o del genitore esercente la potestà genitoriale non possono essere di ostacolo all’esercizio del diritto del minore alla propria famiglia. A tal fine a favore della famiglia sono disposti interventi di sostegno e di aiuto, viene ribadita la necessità di superare lo stato di indigenza dei genitori – complessivamente considerati come nucleo familiare di origine – che, di fatto, non deve ostacolare la crescita e il sostentamento del minore stesso. A tal proposito, l’architettura istituzionale delle Regioni e degli Enti Locali territoriali, nell’ambito delle proprie competenze amministrative e capacità finanziarie, deve supportare con un’ampia ed articolata gamma di interventi di sostegno i nuclei familiari a rischio, non solo in termini di miglioramento delle condizioni di reddito, assistenza educativa ecc., ma soprattutto in relazione all’aspetto della prevenzione di eventuali future situazioni di ulteriore disagio: è questa una prima novità della legge in oggetto. Vi è una differenza rispetto al precedente complesso di norme attuate ai sensi della legge 184 del 1983, caratterizzate dalla sola analisi di uno stato di disagio di carattere transitorio o permanente del nucleo familiare individuato, per cui appunto palesava la necessità di un intervento: la riforma introdotta nel 2001, si concentra anche sull’impegno delle istituzioni a dover agire in maniera preventiva al fine di scongiurare il pericolo di un futuro abbandono del minore dal nucleo di appartenenza. In tal senso, gli interventi previsti dalla riforma del 2001 si interrelano in maniera più stringente con l’insieme di azioni di sostegno previste dal welfare state e, in ambito territoriale locale, con le misure di sostegno contenute nei Piani Sociali di Zona. Deve essere chiaro che l’istituto dell’affidamento familiare nel nostro ordinamento è contemplato come “ultima ratio”, nel caso in cui neanche i previsti interventi di sostegno abbiano sortito gli effetti sperati di ricomposizione e normalizzazione delle condizioni di autosufficienza ed autonomia del nucleo familiare di origine del soggetto: il diritto del minore a vivere, crescere ed essere educato nell’ambito di una famiglia viene ad essere reintegrato, in questa e solo in questa fase, tramite l’affidamento ad un nucleo familiare diverso, senza distinzione di sesso, età, religione e lingua, nell’ambito della più grande cornice dell’osservanza dei diritti umani, cioè nel rispetto dell’identità culturale già precostituita (Nel caso di diritti umani applicati ai bambini e, più in generale,ai soggetti di minore età, si preferisce usare l’espressione diritti dell’infanzia,quale espressione rafforzativa della necessità di una doppia tutela verso, da una parte la persona umana e, dall’altra, un soggetto non autosufficiente dal punto di vista anagrafico ed economico. Lex et Jus. Diritto di famiglia e Diritto Minorile degli Studi Giuridici Superiori, pp12 e ss.) L’affidamento è disposto dal servizio locale, dopo aver accertato le cause obiettive e testimoniate di patologia o di crisi della famiglia di origine; l’art 4 della L.149/01’, disciplina le modalità e le caratteristiche dell’ affido che può essere realizzato con il consenso dei genitori o del genitore esercente la responsabilità genitoriale o del tutore, sentito il minore che ha compiuto 12 anni ed il minore di età inferiore che sia dotato di capacità di discernimento: in questo caso il Giudice tutelare rende esecutivo il provvedimento emesso dal Servizio Sociale, mentre nel caso di mancato assenso dei genitori o degli esercenti la potestà o la funzione di tutore, la competenza tramite decreto di esecutività spetta al Tribunale per i Minorenni territorialmente competente, cui sarà già stata preventivamente trasmessa la notizia di intervento dei Servizi Sociali. Ove non sia possibile l’affido presso un nucleo interfamiliare o etereo familiare, la tutela deve essere ugualmente prestata all’interno di comunità familiari caratterizzate da organizzazione e dai rapporti interpersonali analoghi a quelli di una famiglia vera e propria: in tale ambito spetta alle Regioni e agli enti locali definire gli standard dei servizi e dell’assistenza che devono garantire le individuate comunità di tipo familiare, verificando periodicamente il rispetto e l’applicazione degli stessi. In particolare e diversamente dalle norme precedenti, la riforma si è posta un duplice obiettivo: da un lato l’estensione della titolarità dello status di affidatario anche a categorie non tradizionalmente incluse in tali processi, intendendo realizzare una sensibilizzazione di una più vasta parte dell’opinione pubblica per il tema della tutela dell’infanzia e ha di fatto determinato un aumento qualitativo e quantitativo dei soggetti normalmente eleggibili per questo istituto; dall’altro invece, ha voluto evitare in ogni modo la permanenza dei minori in istituti, proponendo un ambiente temporaneo che riproducesse il clima familiare e fosse disposto ad accogliere un minore in difficoltà. Tuttavia, tra i nodi problematici cui la riforma del 2001 non è stata in grado di trovare risoluzione, vi è il contributo economico assegnato alle famiglie affidatarie da parte delle singole amministrazioni locali.
A tal proposito, una parte degli affidi intrafamiliari ed etero familiari, non può contare su un contributo mensile, non a caso l’art. 5 della legge 149/01 recita che lo Stato, le Regioni e gli enti locali (..) intervengono con misure di sostegno e di aiuto economico in favore della famiglia affidataria, esprimendo in maniera vaga e poco programmatica le forme e le intensità degli aiuti, che di fatto sono comunque sempre limitati dalle capacità di spesa e dal grado di articolazione, quasi sempre inefficace, del decentramento funzionale delle singole amministrazioni pubbliche locali, determinando disparità regionale (specie tra settentrione e meridione) nel trattamento delle famiglie affidatarie. Sicuramente le famiglie disponibili all’affido sono aumentate, ma è anche vero che a tutt’oggi, esse sono ancora lontane dal costituire una risorsa paragonabile alle comunità, in poche parole non sono ancora candidate pienamente a sostituire la rete di “ricoveri” in strutture specializzate, benché dal 2006 le vecchie strutture di accoglienza del minore disagiato abbiano perso i contorni restrittivi per trasformarsi in rassicuranti case-famiglie. Altri nodi sono caratterizzati dal: Mancato perfezionamento dello strumento dell’anagrafe dei minori, fondamentale per la conoscenza ed il monitoraggio delle realtà territoriali. Scarso ricorso all’integrazione e al lavoro di rete. Inadeguatezza professionale e formativa del personale coinvolto; Servizi e strutture non adeguate e non connesse alle realtà minori- famiglia di origine; Mancata promozione della cultura dell’affido. Inefficace collegamento tra le politiche di welfare tra i livelli nazionale, regionale e locale. Rispetto alle suddette criticità, va detto che l’affido familiare è uno strumento difficile e complesso e perciò realizzabile solo nell’attuazione di un sistema di aiuto a rete fondato sull’integrazione e la collaborazione tra servizi diversi e diverse figure professionali e tra pubblico, privato e terzo settore. Inoltre la L. 149/2001, confermando la titolarità dell’intervento al servizio sociale pubblico, sia per le funzioni di selezione, formazione, abbinamento minore – famiglia, sia riguardo l’elaborazione del progetto educativo individualizzato, ha inteso consolidare le competenze del servizio sociale, ma di fatto non ha corrisposto risorse economiche, professionali e strutturali adeguate a supportare tali compiti, generando sottodimensionamento organizzativo, difficoltà tecniche, carenza di personale qualificato, mancato rispetto delle norme lavorative e determinando una scarsa attenzione verso i diritti dei bambini in difficoltà e delle loro famiglie disagiate. A ciò va aggiunto che la mancata promozione della cultura dell’affido, intesa come diffusione del concetto di famiglia invece di comunità, non solo contravviene alle disposizioni di legge ma comporta dei costi tutt’altro che bassi per l’ente locale (basti pensare che un minore costa circa 80 euro al giorno in una struttura, mentre ad una famiglia affidataria viene corrisposto un contributo mensile di circa 500 euro). Perché il ricorso alle strutture residenziali è attuato in via prioritaria rispetto ad altri interventi di sostegno e ad altre modalità di affido, negando il carattere residuale e di estrema ratio di tale misura? Più che potenziare il ricorso alle strutture è importante rafforzare il complesso delle politiche sociali ed economiche di sostegno all’infanzia, all’adolescenza, dunque alla famiglia: ciò significa progettare politiche integrate, del lavoro, della sanità, dell’istruzione, della formazione professionale, della previdenza e delle pari opportunità, politiche che devono fornire alle famiglie strumenti, beni e servizi per non essere risucchiati da un sistema che nella pratica e nell’attuazione degli interventi è assai problematico oltre che contraddittorio. In conclusione, potenziare i servizi di assistenza domiciliare, sostegno alla genitorialità, centri per le famiglie, S.A.T., strutture diurne, servizi educativi territoriali, insomma i servizi sociali locali e rafforzare l’integrazione con altri servizi nel quadro più generale delle politiche sociali, vuol dire tutelare il diritto minore alla famiglia, ad un’infanzia serena, ad uno sviluppo armonico, ricordando che sostenere il minore oggi, equivale a sostenere il cittadino.
